廣州公共資源交易中心 關(guān)華濱
摘要：《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》的頒布實(shí)施為電子招標(biāo)投標(biāo)的發(fā)展帶來了新契機(jī)。廣州公共資源交易中心響應(yīng)國家信息化號(hào)召，全方位打造電子化招標(biāo)投標(biāo)交易平臺(tái)。電子招標(biāo)投標(biāo)作為新事物，“前途是光明的，道路是曲折的”，在實(shí)施過程中交易中心遇到很多挑戰(zhàn)和障礙，現(xiàn)針對(duì)產(chǎn)生的問題逐一解決，為同行實(shí)行電子招標(biāo)投標(biāo)提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。
關(guān)鍵詞：電子化；招投標(biāo)；機(jī)遇；挑戰(zhàn)
Guangzhou:OpportunitiesandChallengesoftheFullImplementationofElectronicBidding
GuanHua-bin
Guangzhoutradingcenterofpublicresources;No.333,TianRunRoad,TianheDistrict,Guangzhou;510000
Abstract:Promulgationandimplementationof"E-biddingapproach"havebroughtnewopportunitiesfordevelopmentofelectronicbidding.Guangzhoupublicresourcecenterrespondedtonationalcalltobuildacomprehensiveelectronictradingplatformforbidding.Thefutureisbright,theroadistortuous.Thecenterencounteredandovercamemanychallengesandobstaclesintheimplementationofelectronicbidding,andsimultaneouslyprovidedvaluableexperienceforpeers.
Keywords:electronic;bidding;opportunity;challenge
一、全面實(shí)施電子招標(biāo)投標(biāo)已迫在眉睫
十八大報(bào)告提出工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，從而將信息化作為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要內(nèi)容，要求大幅提升信息化水平，推進(jìn)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)廣泛運(yùn)用，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合[1]。在這個(gè)大背景下，《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》（下稱《辦法》）應(yīng)運(yùn)而生，自2013年5月1日起施行。做好《辦法》貫徹實(shí)施，對(duì)促進(jìn)招標(biāo)采購市場的健康發(fā)展、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)生態(tài)文明和黨風(fēng)廉政建設(shè)具有重要作用。與傳統(tǒng)招投標(biāo)相比，電子招標(biāo)投標(biāo)在提高招投標(biāo)透明度，節(jié)約交易成本和資源，利用信息化技術(shù)手段解決暗箱操作、弄虛作假、串通投標(biāo)、限制排斥潛在投標(biāo)人等問題方面具有重要意義[2,3,4]。
國家發(fā)展改革委員會(huì)等部門緊接著發(fā)布一系列關(guān)于做好電子招標(biāo)投標(biāo)的指導(dǎo)意見和通知，如：《關(guān)于做好<電子招標(biāo)投標(biāo)辦法>貫徹實(shí)施工作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改法規(guī)〔2013〕1284號(hào)）（下稱《指導(dǎo)意見》）和《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)運(yùn)營的通知》（發(fā)改法規(guī)〔2014〕1925號(hào)）（下稱《通知》）。在《通知》中還明確改造時(shí)限：“電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)三大平臺(tái)的運(yùn)營機(jī)構(gòu)和相關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)在2015年底之前，全面完成對(duì)已有平臺(tái)的改造，確保平臺(tái)定位準(zhǔn)確、功能獨(dú)立、運(yùn)營規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、接口開放、安全可靠、高效便捷”，還規(guī)定“要按照2016年底前基本形成公共服務(wù)平臺(tái)體系的目標(biāo)，制定出臺(tái)公共服務(wù)平臺(tái)管理辦法和技術(shù)規(guī)范，推動(dòng)建立本地區(qū)跨部門、跨行業(yè)的統(tǒng)一的公共服務(wù)平臺(tái)，并按規(guī)定與國家公共服務(wù)平臺(tái)對(duì)接交互信息”。可見，全面實(shí)施的電子招標(biāo)投標(biāo)已迫在眉睫。
二、廣州實(shí)施電子化招標(biāo)投標(biāo)的情況
廣州公共資源交易中心（下稱“交易中心”）在建設(shè)工程電子招標(biāo)投標(biāo)方面起步較早：一、原廣州市建設(shè)工程交易中心在2002年已開始使用計(jì)算機(jī)輔助招標(biāo)投標(biāo)管理系統(tǒng)；二、2007年6月廣州市建委頒發(fā)了《關(guān)于市政等工程項(xiàng)目試行計(jì)算機(jī)輔助評(píng)標(biāo)的通知》，規(guī)定廣州市市政和其他財(cái)政性投資重點(diǎn)項(xiàng)目中試行計(jì)算機(jī)輔助評(píng)標(biāo)；三、2009年6月原廣州建設(shè)工程交易中心開始對(duì)房建市政非復(fù)雜大型工程項(xiàng)目實(shí)行全過程電子招投標(biāo)。如《辦法》所規(guī)定，交易中心電子招標(biāo)系統(tǒng)已基本建成三大平臺(tái)，分別為完成招標(biāo)投標(biāo)交易活動(dòng)的交易平臺(tái)，用于交易平臺(tái)之間信息交換、資源共享、提供信息服務(wù)的公共服務(wù)平臺(tái)和供監(jiān)督管理單位備案的行政監(jiān)督平臺(tái)。
在積累大量的電子化招投標(biāo)經(jīng)驗(yàn)之后，交易中心繼續(xù)創(chuàng)新性地邁著大步前進(jìn)：一、專業(yè)工程（如鐵路工程、水利水務(wù)工程、交通工程、園林工程等）實(shí)行電子化招標(biāo)投標(biāo)；二、中心自行研發(fā)了集評(píng)標(biāo)與視頻會(huì)議系統(tǒng)于一體的遠(yuǎn)程異地評(píng)標(biāo)系統(tǒng)，以南沙交易部為試點(diǎn)，建立“兩地多方”的遠(yuǎn)程異地評(píng)標(biāo)新模式；三、建立“數(shù)字見證”智能見證新模式，通過信息化手段，采取物理隔離的方式，即招標(biāo)人、監(jiān)督人員和見證人員在評(píng)標(biāo)過程不再進(jìn)入評(píng)標(biāo)區(qū)，保證專家獨(dú)立評(píng)審，通過音頻、視頻對(duì)評(píng)標(biāo)現(xiàn)場進(jìn)行全程見證；四、交易中心增設(shè)業(yè)務(wù)受理部管理集中辦事窗口，集中辦理包括IC卡辦理、招標(biāo)申請(qǐng)受理等在內(nèi)的20余項(xiàng)招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)業(yè)務(wù)，優(yōu)化電子交易系統(tǒng)，把整個(gè)交易流程分解到不同的部門進(jìn)行分段操作，各個(gè)辦理環(huán)節(jié)之間相互制約和監(jiān)督，增大了違規(guī)操作的難度。
三、實(shí)施電子化招標(biāo)投標(biāo)過程中遇到問題和解決辦法
全面實(shí)施電子招標(biāo)投標(biāo)“前途是光明的，道路是曲折的”，交易中心已取得豐碩的成果，但仍遇到很多問題和挑戰(zhàn)：
（一）CA數(shù)字證書和電子簽章的全面普及
要全面實(shí)行電子化招標(biāo)投標(biāo)，首先要解決的問題是全面普及CA數(shù)字證書和電子簽章。根據(jù)《辦法》第四十條：“招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的下列數(shù)據(jù)電文應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國電子簽名法》和招標(biāo)文件的要求進(jìn)行電子簽名并進(jìn)行電子存檔”和《電子簽名法》第十四條：“可靠的電子簽名與手寫簽名或者蓋章具有同等的法律效力”，在招標(biāo)人招標(biāo)、投標(biāo)人投標(biāo)、評(píng)標(biāo)專家評(píng)標(biāo)等每一步電子招標(biāo)投標(biāo)流程中，可靠的CA數(shù)字證書和電子簽章將成為招標(biāo)投標(biāo)過程資料合法性的重要依據(jù)。作為電子身份證的CA數(shù)字證書和電子簽章的普及，將影響電子招標(biāo)投標(biāo)的全面推廣。交易中心已為評(píng)標(biāo)專家辦理CA數(shù)字證書和電子簽章，評(píng)標(biāo)專家可以通過CA數(shù)字證書和電子簽章確認(rèn)招標(biāo)人錄入的評(píng)標(biāo)費(fèi)用。
而對(duì)于企業(yè)，因增加企業(yè)的成本和難于對(duì)CA數(shù)字證書的管理，CA數(shù)字證書和電子簽章的普及是難點(diǎn)。交易中心采用讓利的措施，推出免費(fèi)提供辦公場地和辦事窗口等一系列優(yōu)惠條件，促使CA證書和電子簽章公司向企業(yè)讓利，具體是CA證書的年費(fèi)由原來的每年200元降為每年100元，這兩項(xiàng)讓利每年就可以為企業(yè)節(jié)省超過100萬元。
（二）電子招標(biāo)和紙質(zhì)招標(biāo)并存
《辦法》從電子招標(biāo)投標(biāo)交易平臺(tái)建設(shè)，招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)和中標(biāo)電子化，信息共享與公共服務(wù)，監(jiān)督管理等方面全面地規(guī)定電子招標(biāo)投標(biāo)平臺(tái)的建設(shè)，但實(shí)現(xiàn)全面電子招標(biāo)投標(biāo)不是一蹴而就的，紙質(zhì)媒介和電子招標(biāo)“兩條腿走路”并存的過渡階段將持續(xù)很長的時(shí)間。因?yàn)橐鸭用艿碾娮雍炚旅撾x了電腦系統(tǒng)加密的環(huán)境，通過無防偽打印機(jī)打印出來的已簽章的資料會(huì)失去有效性和合法性，所以經(jīng)電子簽章確認(rèn)的電子招標(biāo)材料在走紙質(zhì)流程時(shí)將需要重復(fù)簽字和蓋章，這樣電子招標(biāo)的節(jié)能減排、提高交易效率等優(yōu)勢將無法發(fā)揮。
《指導(dǎo)意見》提出貫徹實(shí)施《辦法》的基本要求有“堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃與分步實(shí)施相結(jié)合”，而且“各地方各部門和有關(guān)市場主體根據(jù)實(shí)際情況分階段逐步實(shí)施”，分步實(shí)施絕不是橫向地大面積地鋪開，而是縱向?qū)嵤?，?yīng)遵循先易后難、先標(biāo)準(zhǔn)后非標(biāo)準(zhǔn)、先小型后大型的原則，按類別逐步上線[5]。交易中心先進(jìn)行房建市政非復(fù)雜大型施工項(xiàng)目電子化招標(biāo)投，近5年已完成近4000宗電子招投標(biāo)項(xiàng)目，現(xiàn)推行專業(yè)工程和復(fù)雜大型施工項(xiàng)目電子化招標(biāo)投標(biāo)。因此，一步一個(gè)腳印穩(wěn)步推進(jìn)電子化招投標(biāo)有利于降低流程上切斷、忽而電子、忽而紙質(zhì)帶來資源浪費(fèi)、程序嚴(yán)肅性差和工作效率低的影響。
（三）公共服務(wù)平臺(tái)難于搭建和共享
實(shí)施電子招標(biāo)投標(biāo)，歸根到底是“三個(gè)平臺(tái)”的搭建和互通。較之于交易平臺(tái)和行政監(jiān)督平臺(tái)，公共服務(wù)平臺(tái)的搭建、互聯(lián)互通和信息共享是難點(diǎn)和重點(diǎn)：
1、公共服務(wù)平臺(tái)是為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)提供保障和后援支持，包括交易主體身份認(rèn)證、招標(biāo)項(xiàng)目信息、誠信體系建設(shè)、評(píng)標(biāo)專家?guī)旖ㄔO(shè)、評(píng)標(biāo)專家抽取等，這些信息分散在住建、水利、交通等各級(jí)行政監(jiān)督部門、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、招標(biāo)人等。例如：在建立公共服務(wù)平臺(tái)之前，各行政監(jiān)督已進(jìn)行企業(yè)市場誠信信息的建設(shè)，已收集大量交易主體和招標(biāo)項(xiàng)目信息，但因收集標(biāo)準(zhǔn)不一，信息難以共享，在公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)時(shí)需要重復(fù)收集此信息，浪費(fèi)大量人力物力。
2、各交易平臺(tái)和行政監(jiān)督部門各自建立的公共服務(wù)平臺(tái)難免產(chǎn)生信息壁壘，例如：廣州市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人管理的通知》（穗建質(zhì)〔2011〕843號(hào)文）明確：“建造師只能擔(dān)任一個(gè)項(xiàng)目，總監(jiān)理工程師只能擔(dān)任三個(gè)項(xiàng)目”，因信息壁壘，只能限制建造師和總監(jiān)理工程師在交易中心中標(biāo)項(xiàng)目的數(shù)量，而無法查清他們在其它省市是否已擔(dān)任其它項(xiàng)目。然而，將所有信息整合到全國統(tǒng)一的公共服務(wù)平臺(tái)，其內(nèi)容之廣泛、涉及部門之多，可想象難度之大，因此統(tǒng)一平臺(tái)需要強(qiáng)而有力的措施和多部門的積極配合。
3、公共服務(wù)平臺(tái)主要具有社會(huì)公益性服務(wù)功能，兼有招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的第三方中介服務(wù)功能，是純服務(wù)性質(zhì)的，其建立缺乏由市場內(nèi)在動(dòng)力。在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)過程中，公共服務(wù)平臺(tái)必須滿足大量的驗(yàn)證、審核和服務(wù)請(qǐng)求，需要大量的人力物力，以交易中心建立的企業(yè)信息庫和市場信息評(píng)標(biāo)平臺(tái)為例，交易中心單獨(dú)設(shè)立信息管理部，配備15位員工，對(duì)交易主體提供的信息進(jìn)行接案、初審、復(fù)審等多個(gè)環(huán)節(jié)。
可見，《辦法》列明的公共服務(wù)平臺(tái)的內(nèi)容，信息量大、涉及面廣、建立難度大，政府管理部門和行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)把更多的注意力放在公共服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)上。
（四）各行業(yè)特點(diǎn)多多方協(xié)調(diào)難度大
在電子招標(biāo)投標(biāo)完善和實(shí)施過程中，各行業(yè)的行政監(jiān)督部門起到主導(dǎo)作用，各交易主體積極配合，各交易中心作為交易平臺(tái)提供寶貴經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)支持。特別對(duì)于專業(yè)工程，都是來自各個(gè)不同的行業(yè)，而各個(gè)行業(yè)都有自己的管理模式和管理辦法，長期形成各管各的局面，即使是同一行業(yè)間仍有各級(jí)不同的管理模式和管理辦法，在許多做法上如市場管理、資格標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置、評(píng)標(biāo)辦法、監(jiān)管機(jī)制、招標(biāo)后期跟蹤管理及誠信系統(tǒng)的建立也各不相同。因此，在實(shí)施電子招標(biāo)投標(biāo)時(shí)，對(duì)于行政監(jiān)督部門需要提供政策層面的支持，改變行業(yè)原有一些做法，例如：修改招標(biāo)文件范本使之適用于電子招標(biāo)投標(biāo)；對(duì)于各交易主體，是電子招標(biāo)投標(biāo)真正的受益者，應(yīng)提供建設(shè)性的建議，在遇到交易系統(tǒng)開發(fā)不完善或影響交易流程等問題時(shí)應(yīng)及時(shí)提出，對(duì)電子招標(biāo)投標(biāo)這個(gè)新事物在曲折中前進(jìn)所產(chǎn)生的問題更應(yīng)多一份理解和支持；對(duì)于各交易中心，應(yīng)針對(duì)各行業(yè)的特點(diǎn)和做法開發(fā)系統(tǒng)和設(shè)置交易流程時(shí)，應(yīng)多與行政監(jiān)督部門和各交易主體協(xié)調(diào)，避免閉門造車。
（五）招標(biāo)文件的個(gè)性化和標(biāo)準(zhǔn)化
在實(shí)現(xiàn)電子招標(biāo)投標(biāo)之前，房建市政、交通、鐵路、水利等各行業(yè)都發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件范本。《辦法》第十九條再次強(qiáng)調(diào)招標(biāo)文件的標(biāo)準(zhǔn)化：“數(shù)據(jù)電文形式的資格預(yù)審公告、招標(biāo)公告、資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件等應(yīng)當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)化、格式化，并符合有關(guān)法律法規(guī)以及國家有關(guān)部門頒發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)文本的要求”。對(duì)于傳統(tǒng)的紙質(zhì)招標(biāo)文件，在按招標(biāo)文件范本基礎(chǔ)上進(jìn)行編寫和修改，經(jīng)行政監(jiān)督部門的核備后，將成為招標(biāo)投標(biāo)的依據(jù)。對(duì)于電子招標(biāo)投標(biāo)，招標(biāo)文件等已在系統(tǒng)軟件中標(biāo)準(zhǔn)化、格式化、模板化，招標(biāo)文件等的個(gè)性化、多樣化將降低。這將有利于防止招標(biāo)人為某投標(biāo)人“量身訂做”設(shè)置相應(yīng)的條件，降低投標(biāo)人和招標(biāo)人串通的可能性；但不利于“具體問題，具體分析”，招標(biāo)人難以針對(duì)各項(xiàng)目的特點(diǎn)設(shè)置符合具體情況的招標(biāo)文件。因此，在對(duì)招標(biāo)文件等進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化和格式化時(shí)，應(yīng)充分考慮行業(yè)和項(xiàng)目的特點(diǎn)，絕不能為實(shí)現(xiàn)電子招標(biāo)投標(biāo)而使到招標(biāo)文件等簡單化，以“抽簽搖號(hào)”方式確定中標(biāo)人。
（六）投標(biāo)成本降低造成串通投標(biāo)增加
電子招標(biāo)投標(biāo)將大大降低投標(biāo)的成本。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第十六條：“招標(biāo)人發(fā)售資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件收取的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)限于補(bǔ)償印刷、郵寄的成本支出，不得以營利為目的”，如果招標(biāo)文件通過交易平臺(tái)網(wǎng)上下載，發(fā)售資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件的收費(fèi)應(yīng)取消。因此，投標(biāo)人進(jìn)行電子投標(biāo)時(shí)可免除購買發(fā)售資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件的費(fèi)用，降低打印、包封和遞交投標(biāo)文件的人力物力，這將可能加劇串通投標(biāo)情況的發(fā)生。
根據(jù)廣州市建委發(fā)布的《招標(biāo)文件范本》（適用于資格后審及電子評(píng)標(biāo)的施工招標(biāo)項(xiàng)目）（GZZB2010-008-2）第20.4條規(guī)定：“遞交投標(biāo)文件截止時(shí)間到達(dá)后的一小時(shí)內(nèi)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人須憑身份證到廣州公共資源交易中心事先確定的開標(biāo)室簽到”，交易中心建立項(xiàng)目負(fù)責(zé)人簽到子系統(tǒng)，確保項(xiàng)目負(fù)責(zé)人本人簽到，杜絕假身份證簽到、替人簽到等弄虛作假的現(xiàn)象。增加項(xiàng)目負(fù)責(zé)人簽到的環(huán)節(jié)，能提高投標(biāo)人的成本，從而降低串通投標(biāo)情況，但與電子招標(biāo)投標(biāo)的降低成本相悖。第37.2條規(guī)定：“開標(biāo)時(shí)，出現(xiàn)下列情形之一的，不參與資格審查和評(píng)標(biāo)：兩個(gè)（含兩個(gè)）以上的投標(biāo)人加密打包投標(biāo)文件電腦機(jī)器特征碼一致的”，對(duì)電腦機(jī)器特征碼一致的投標(biāo)文件在開標(biāo)時(shí)進(jìn)行廢標(biāo)，有利于減少串通投標(biāo)的發(fā)生，但是仍難以完全避免其發(fā)生。
在全面實(shí)行電子招標(biāo)投標(biāo)時(shí)，如何避免因降低投標(biāo)成本而導(dǎo)致串通投標(biāo)情況增加將成為一個(gè)新的課題，例如：通過電子招標(biāo)投標(biāo)的大量數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘和分析，可查出甲投標(biāo)單位中標(biāo)時(shí)，某幾個(gè)投標(biāo)單位均會(huì)投標(biāo)，而且長期以來這些單位都沒有在任何項(xiàng)目中中標(biāo)，出現(xiàn)上述情況可以對(duì)涉及串通投標(biāo)的投標(biāo)單位進(jìn)行調(diào)查。
四、電子化招標(biāo)投標(biāo)未來構(gòu)想
《辦法》的實(shí)行為電子招標(biāo)投標(biāo)發(fā)展指明了方向，但不是一味包治百病的良藥，作為新事物，電子招標(biāo)投標(biāo)的全面實(shí)施將帶來更多的問題和挑戰(zhàn)。從2000年左右集中招標(biāo)投標(biāo)交易場所的有形建筑市場開始設(shè)立，到專業(yè)工程建設(shè)項(xiàng)目集中進(jìn)場交易，再到公共資源交易平臺(tái)的建立，到現(xiàn)在電子招標(biāo)投標(biāo)的全面推廣，在這近15年時(shí)間里，招標(biāo)投標(biāo)事業(yè)有了翻天覆地的變化，發(fā)展方向也已越來越明確。隨著公共資源交易平臺(tái)的建立，涉及公共資源的交易將在此平臺(tái)匯聚，而電子化又將此有形的平臺(tái)轉(zhuǎn)化為無形，這個(gè)趨勢是不可逆轉(zhuǎn)的。作為階段性產(chǎn)物的公共資源交易平臺(tái)毫無疑問將被電子化取代，交易平臺(tái)將退居幕后，通過運(yùn)行“電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)的三大平臺(tái)”而使到公共資源交易在順利進(jìn)行。
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