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鐘偉教授的文章《最低價(jià)中標(biāo)是貌似善舉的惡行》再次引發(fā)了大家對(duì)于政府采購(gòu)最低價(jià)中標(biāo)的熱議，對(duì)此，余成智主要從最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的法理依據(jù)和實(shí)踐價(jià)值兩方面進(jìn)行了辯駁，提出了投標(biāo)價(jià)高低是供應(yīng)商的一種理性選擇。
筆者認(rèn)為，對(duì)于最低價(jià)中標(biāo)是善舉還是惡行的判斷，首選必須明確是基于道德取向還是結(jié)果取向。從政府采購(gòu)更加注重結(jié)果導(dǎo)向，包括追求“物有所值”的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，應(yīng)該說(shuō)結(jié)果才是檢驗(yàn)采購(gòu)的最終標(biāo)準(zhǔn)。如果供應(yīng)商投標(biāo)時(shí)動(dòng)機(jī)不純，但在中標(biāo)后卻能忠實(shí)履約，則很難稱之為“惡行”。因此，追溯投標(biāo)目的并無(wú)太大意義，關(guān)鍵在于怎么樣避免可能產(chǎn)生的問(wèn)題。
最低價(jià)中標(biāo)和最低評(píng)標(biāo)價(jià)法是兩個(gè)概念
最低評(píng)標(biāo)價(jià)法和綜合評(píng)分法是目前法定的兩種評(píng)標(biāo)方法，其中最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，是指“最大限度地滿足招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性要求前提下”，價(jià)格最低的投標(biāo)人中標(biāo)的評(píng)標(biāo)方法，是一般意義上大家所認(rèn)為的“最低價(jià)中標(biāo)”。但以最低的價(jià)格中標(biāo)未必就是采取的最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，也有可能是采用的綜合評(píng)分法。如果考慮到目前政府采購(gòu)80%以上的項(xiàng)目都采用公開招標(biāo)，而公開招標(biāo)又基本上都采用綜合評(píng)分法，可以認(rèn)為大部分的最低價(jià)中標(biāo)項(xiàng)目實(shí)際是采用的是綜合評(píng)標(biāo)法，采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的競(jìng)爭(zhēng)性談判和詢價(jià)項(xiàng)目在整個(gè)政府采購(gòu)中所占的比例僅10%左右。
而對(duì)于綜合評(píng)分法來(lái)講，本身是對(duì)投標(biāo)供應(yīng)商價(jià)格、技術(shù)、資信的全方位考量，不以價(jià)格為唯一標(biāo)準(zhǔn)，如果是價(jià)格最低的投標(biāo)供應(yīng)商中標(biāo)，只能說(shuō)該供應(yīng)商中在綜合比拼中脫穎而出，但他同時(shí)也可能是技術(shù)最好的，資信最優(yōu)的，退一步說(shuō)，即使確實(shí)以價(jià)格取勝，也說(shuō)明這個(gè)供應(yīng)商的沒(méi)有明顯短板“拖后腿”，是綜合最優(yōu)的結(jié)果?？梢哉f(shuō)，任何的評(píng)標(biāo)方法都不可能忽視價(jià)格因素，而只要有價(jià)格因素，就可能是報(bào)價(jià)最低的供應(yīng)商中標(biāo)。
因此，最低價(jià)中標(biāo)與供應(yīng)商的技術(shù)能力、資信水平不是必然的負(fù)相關(guān)，相反，在采用綜合評(píng)分法的情況下，中標(biāo)本身就在相當(dāng)程度上體現(xiàn)出了供應(yīng)商的實(shí)力和能力，而不僅僅是價(jià)格。并且，最低評(píng)標(biāo)價(jià)法僅在政府采購(gòu)中占據(jù)較小比例，未來(lái)隨著競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式被更加廣泛的使用，原本使用競(jìng)爭(zhēng)性談判的項(xiàng)目被分流，采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的項(xiàng)目比例將更低，一些專家以及公眾高估了這一評(píng)標(biāo)方法的影響。
最低價(jià)中標(biāo)只是一個(gè)現(xiàn)象而不是問(wèn)題根源
只要是買東西都可能出現(xiàn)問(wèn)題，政府采購(gòu)亦不能幸免，當(dāng)然政府采購(gòu)為了抵御風(fēng)險(xiǎn)，有一系列的制度設(shè)計(jì)，但就我國(guó)來(lái)說(shuō)，政府采購(gòu)的發(fā)展仍處于初級(jí)階段，采購(gòu)人的主體責(zé)任意識(shí)還不強(qiáng)，供應(yīng)商的誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)意識(shí)也受到大環(huán)境浸染，有法不依和無(wú)章可循的情況同時(shí)存在，在這樣的背景下，將政府采購(gòu)本身的很多問(wèn)題歸咎于最低價(jià)中標(biāo)是有失偏頗的?？梢赃@么說(shuō)，最低價(jià)中標(biāo)的項(xiàng)目和出現(xiàn)問(wèn)題的項(xiàng)目屬于兩個(gè)集合，兩者確有重合，如果必須對(duì)兩者進(jìn)行關(guān)聯(lián)，那么更多的是政府采購(gòu)本身的問(wèn)題使得最低價(jià)中標(biāo)的概率增大。國(guó)外很多發(fā)達(dá)國(guó)家也采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，甚至在一些國(guó)家比如美國(guó)、日本的使用要遠(yuǎn)比我國(guó)更加廣泛，但卻沒(méi)有出現(xiàn)很大的爭(zhēng)議，從另一個(gè)側(cè)面反映出低價(jià)不必然導(dǎo)致惡果。因此，最低價(jià)中標(biāo)是某些政府采購(gòu)項(xiàng)目中的一個(gè)現(xiàn)象，并不是政府采購(gòu)問(wèn)題的根源，如果舍本逐末，并不能解決鐘教授文中的亂象。
機(jī)制上的漏洞才真正值得我們審視
從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度上看，任何組織和個(gè)人都是“經(jīng)濟(jì)人”，追逐利益最大化是天性，所謂的“鉆空子”，如果是在規(guī)則范圍內(nèi)，作出有利于自己的選擇，則無(wú)可厚非。因此，斥責(zé)“不良供應(yīng)商”鉆空子，包括以低價(jià)低質(zhì)提供產(chǎn)品，首先我們要問(wèn)的是，他有沒(méi)有違反規(guī)則，我們有沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定要怎么樣的質(zhì)量，如果沒(méi)有，那么肯定是在規(guī)則制定或者規(guī)則執(zhí)行時(shí)出了什么問(wèn)題，要從這個(gè)方向找原因。對(duì)于供應(yīng)商這一行政相對(duì)人，我們要遵循法治思維，“法無(wú)禁止即可為”，不能再以行政思維要求市場(chǎng)來(lái)迎合我們，對(duì)違法違規(guī)者要依法查處，但對(duì)“鉆孔子”的行為，不妨當(dāng)做制度規(guī)則是否完善的試金石，有缺陷改了就好。不可否認(rèn)，確實(shí)不乏一些機(jī)制上的缺失，可能導(dǎo)致中標(biāo)產(chǎn)品難以達(dá)到采購(gòu)人的預(yù)期，并且供應(yīng)商也以低于預(yù)期的價(jià)格中標(biāo)，更確切的講是以低于預(yù)期水準(zhǔn)的產(chǎn)品中了標(biāo)。
政府采購(gòu)要建立對(duì)價(jià)格不再敏感的免疫系統(tǒng)
那么，怎么樣才能防止達(dá)不到預(yù)期的產(chǎn)品乘虛而入呢？可以從四個(gè)方面著手：
一是正確使用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法。
根據(jù)《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》，“最低評(píng)標(biāo)價(jià)法適用于標(biāo)準(zhǔn)定制商品及通用服務(wù)項(xiàng)目”，適用范圍有很大限制。值得注意的是，目前采用競(jìng)爭(zhēng)性談判和詢價(jià)都必須使用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法。對(duì)于詢價(jià)而言“采購(gòu)的貨物規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價(jià)格變化幅度小”的要求，基本包含在最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的適用范圍以內(nèi)，但在實(shí)際操作中，很多采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)以及采購(gòu)人都把詢價(jià)當(dāng)做小額采購(gòu)的自然選擇，而忽視了產(chǎn)品本身的屬性，這點(diǎn)需要注意。對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性談判的時(shí)候而言，必須考慮除了滿足法定的四種適用情形以外，是否也滿足最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的適用范圍，滿足法律規(guī)定的“技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的”和“不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的”的項(xiàng)目，很有可能不是標(biāo)準(zhǔn)定制商品或通用服務(wù)，在這種情況下，應(yīng)該選用其他的采購(gòu)方式。因此，至少在集中采購(gòu)中，可以嘗試對(duì)采購(gòu)目錄中哪些品目適用詢價(jià)和競(jìng)爭(zhēng)性談判提出指導(dǎo)性意見(jiàn),避免錯(cuò)用。
二是科學(xué)展開需求管理。
目前，需求管理中主要有兩個(gè)問(wèn)題與價(jià)格息息相關(guān)。第一個(gè)是觀念的問(wèn)題，目前全生命周期的理念尚未形成，這個(gè)理念直接關(guān)系到采購(gòu)價(jià)格，例如在軟件開發(fā)的采購(gòu)中，一些供應(yīng)商初次投標(biāo)價(jià)格很低，是為了“一只腳先伸進(jìn)來(lái)”，因?yàn)槿蘸缶S護(hù)費(fèi)有很大概率采用單一來(lái)源，此時(shí)采購(gòu)單位已經(jīng)議價(jià)空間很小，只能“我為魚肉”，同樣的情況在一些耗材需求量較大的專業(yè)設(shè)備采購(gòu)中也有出現(xiàn)。第二是需求表達(dá)的問(wèn)題。我們一直強(qiáng)調(diào)的是，采購(gòu)單位需求不明確，導(dǎo)致了供應(yīng)商“有機(jī)可乘”，從單位主體責(zé)任意識(shí)的角度看，確認(rèn)如此。但反過(guò)來(lái)，我們也要客觀承認(rèn)，采購(gòu)單位不是全能的，很多需求即使一些專家都不一定完全清楚，更何況采購(gòu)單位可能面對(duì)各種各樣的采購(gòu)，自然不可能事事清晰，有單位笑稱，“如果能把需求搞清楚，都變成專家了”，不是沒(méi)有道理。也會(huì)有人提出，單位可以找專家咨詢或者一些廠家進(jìn)行調(diào)研，但終究也有找不到專家、廠家不愿搭理的情況，這完全可能發(fā)生。
因此，對(duì)于相對(duì)專業(yè)、比較復(fù)雜的采購(gòu)，采用非招標(biāo)采購(gòu)方式的，由專家制定采購(gòu)文件是最為理想的方式，但是由于現(xiàn)階段專家水平的良莠不齊，通過(guò)隨機(jī)方式抽取專家制定采購(gòu)文件一樣面臨著較大風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，可以依托現(xiàn)有的專家?guī)?，選取部分技術(shù)水平、職業(yè)素養(yǎng)都達(dá)標(biāo)的專家，作為采購(gòu)單位需求的咨詢團(tuán)隊(duì)，有需要的采購(gòu)單位可以自愿自由選擇，只需要在專家抽取環(huán)節(jié)進(jìn)行回避即可，這樣可以解決一些單位想要獲得專業(yè)支持卻無(wú)處可尋的問(wèn)題。
三是嚴(yán)肅合同履約管理。
低價(jià)中標(biāo)的一個(gè)可能性是存在“說(shuō)得好聽卻做不到”的問(wèn)題，也就是不按采購(gòu)合同履約，這樣的供應(yīng)商往往是基于對(duì)政府部門驗(yàn)收水平不高的預(yù)計(jì)，才敢于試險(xiǎn)。而采購(gòu)單位也存在與需求制定中類似的問(wèn)題，就是能力不足。對(duì)此，采購(gòu)單位應(yīng)該事先有充分的準(zhǔn)備，一種是可以在代理協(xié)議中要求采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)參與驗(yàn)收，因?yàn)榇頇C(jī)構(gòu)相對(duì)采購(gòu)單位來(lái)講比較專業(yè)，既有資源，也有經(jīng)驗(yàn)，另一種是可以委托有資質(zhì)的第三方檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，財(cái)政部門需要將履約檢查作為一種“常規(guī)武器”，其目的不僅僅是威懾不良供應(yīng)商，也是倒逼采購(gòu)單位建立適合本單位、適合特定項(xiàng)目的驗(yàn)收機(jī)制。
四是做好績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。
績(jī)效評(píng)價(jià)作為一種事后的評(píng)價(jià)手段，雖然對(duì)當(dāng)次采購(gòu)無(wú)法產(chǎn)生影響，但卻可以對(duì)未來(lái)的采購(gòu)產(chǎn)生積極作用，是檢驗(yàn)是否達(dá)到“物有所值”的重要手段。從某種程度上來(lái)講，績(jī)效評(píng)價(jià)評(píng)的是“性價(jià)比”，如果“性價(jià)比”高，不論價(jià)格的高低，都說(shuō)明這是一次成功的采購(gòu)，反之，如果“性價(jià)比”很低，則要尋找原因，是需求定低了，還是需求出現(xiàn)了偏差或者是預(yù)算不合理，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)采購(gòu)進(jìn)行“溯源”，可以找到問(wèn)題的原因，而這個(gè)原因也往往影響著中標(biāo)價(jià)格。
(陳鋮 浙江省杭州市財(cái)政局政府采購(gòu)監(jiān)管處)
