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招投標(biāo)投訴處理是實(shí)施招投標(biāo)監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，但是在目前相關(guān)法律法規(guī)尚待完善之際，招投標(biāo)投訴處理的過(guò)程中暴露出了越來(lái)越多的法律問(wèn)題。本文以建設(shè)工程相關(guān)招投標(biāo)項(xiàng)目為例，對(duì)投訴主體資格認(rèn)定、投訴人舉證責(zé)任、行政監(jiān)督部門(mén)投訴處理權(quán)限等幾個(gè)典型問(wèn)題進(jìn)行分析。
投訴主體的資格認(rèn)定問(wèn)題
在行政監(jiān)督部門(mén)處理投訴人的投訴時(shí)，首先應(yīng)對(duì)投訴人是否具有合格的主體資格進(jìn)行判定，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十五條的規(guī)定，投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人都可以向行政監(jiān)督部門(mén)提出投訴，即規(guī)定招投標(biāo)投訴主體包括投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人兩類(lèi)，但“其他利害關(guān)系人”的概念非常模糊，投訴主體的資格認(rèn)定也就成了投標(biāo)投訴處理案件中需首先面對(duì)的棘手問(wèn)題。
為了明晰建設(shè)工程招投標(biāo)投訴主體的范圍，《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)處理辦法》對(duì)“其他利害關(guān)系人”的范圍進(jìn)行了界定：“即指投標(biāo)人以外的，與招標(biāo)項(xiàng)目或者招標(biāo)活動(dòng)有直接和間接利益關(guān)系的法人、其他組織和個(gè)人。”盡管有上述規(guī)定，但“與招標(biāo)項(xiàng)目或者招標(biāo)活動(dòng)有直接和間接利益關(guān)系”仍是一個(gè)無(wú)法量化的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)投訴處理辦法》中也規(guī)定，“投訴人不是所投訴招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的參與者，或者與投訴項(xiàng)目無(wú)任何利害關(guān)系”的，行政機(jī)關(guān)不予受理。
因此，筆者認(rèn)為，判斷投訴人（非投標(biāo)人）是否具備合格的投訴人主體資格，即是否“與招標(biāo)項(xiàng)目或者招標(biāo)活動(dòng)有直接和間接利益關(guān)系”，應(yīng)當(dāng)由招投標(biāo)投訴處理部門(mén)依據(jù)具體的案件情況予以判定，屬行政監(jiān)督部門(mén)的自由裁量權(quán)范圍。
投訴書(shū)的形式要求
為了防止投訴人濫用投訴權(quán)、規(guī)范投訴人的投訴行為，我國(guó)法律規(guī)定投訴人需以提交投訴書(shū)的方式進(jìn)行投訴，并對(duì)投訴書(shū)的形式及內(nèi)容設(shè)置了嚴(yán)格的要求。以建設(shè)工程相關(guān)招投標(biāo)項(xiàng)目為例，《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)投訴處理辦法》就對(duì)投訴書(shū)的內(nèi)容及形式提出了一系列具體要求，并將其規(guī)定為投訴處理機(jī)關(guān)對(duì)投訴書(shū)進(jìn)行初步審查、決定是否受理的重要考查因素。但很多投訴人在投訴時(shí)往往忽略了形式要求，導(dǎo)致其投訴無(wú)法被行政監(jiān)督部門(mén)受理。筆者就曾處理過(guò)一起此類(lèi)投訴，其投訴人為一具備法人資格的有限責(zé)任公司，但因其投訴書(shū)缺少了法定代表人及授權(quán)代表人的簽字，經(jīng)過(guò)審查，行政監(jiān)督部門(mén)依法決定不予受理，并在作出決定后對(duì)其進(jìn)行了及時(shí)的書(shū)面告知。但此時(shí)已過(guò)10日的投訴期限要求，投訴人已無(wú)法再行投訴。
筆者認(rèn)為，對(duì)投訴人的投訴書(shū)形式設(shè)置要求，是防止投訴人濫用投訴權(quán)利的合理、必要舉措，投訴人應(yīng)在投訴時(shí)對(duì)其予以足夠的重視，以避免因此而錯(cuò)失行使自身權(quán)利的時(shí)機(jī)。
投訴人投訴的舉證問(wèn)題
除了對(duì)投訴書(shū)形式的規(guī)定外，《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)投訴處理辦法》還要求投訴人必須提供有效線索和相關(guān)證明材料，這一要求類(lèi)似于民事訴訟中“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則，但在招投標(biāo)投訴中，這一要求對(duì)投訴人而言難度非常高，幾乎是不可能完成的任務(wù)。
在目前的招投標(biāo)實(shí)踐中，存在不少串標(biāo)、圍標(biāo)等違法行為，如招標(biāo)人在開(kāi)標(biāo)前開(kāi)啟投標(biāo)文件，并將投標(biāo)情況告知其他投標(biāo)人，或者協(xié)助投標(biāo)人撤換投標(biāo)文件，更改報(bào)價(jià)；招標(biāo)人向投標(biāo)人泄露標(biāo)底；招標(biāo)人與投標(biāo)人商定，投標(biāo)時(shí)壓低或抬高標(biāo)價(jià)，中標(biāo)后再給投標(biāo)人或招標(biāo)人額外補(bǔ)償；或招標(biāo)人預(yù)先內(nèi)定中標(biāo)人等等。但上述行為具有極強(qiáng)的欺騙性和隱蔽性，很難被發(fā)現(xiàn)。即便是他人有所察覺(jué)，取證也非常困難。而根據(jù)《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)投訴處理辦法》的規(guī)定，若要投訴投標(biāo)過(guò)程中的串標(biāo)等違法行為，必須同時(shí)提供有效的線索和相關(guān)證明材料，若無(wú)法取得充分的證據(jù)，則投訴很可能無(wú)法被行政監(jiān)督部門(mén)受理。
目前，我國(guó)的工程建設(shè)招投標(biāo)投訴處理部門(mén)為建設(shè)主管部門(mén)，僅在招投標(biāo)監(jiān)督管理方面就承擔(dān)著監(jiān)督招投標(biāo)程序和實(shí)體的合法性、負(fù)責(zé)處理招投標(biāo)過(guò)程中的投訴、對(duì)違法行為進(jìn)行調(diào)查處理等大量工作。行政監(jiān)督部門(mén)面對(duì)大量招投標(biāo)活動(dòng)，很難主動(dòng)發(fā)現(xiàn)某個(gè)項(xiàng)目存在違法行為，故其發(fā)現(xiàn)、查處違法行為在很大程度上依賴(lài)于投訴人的投訴及其所提供的線索。但若投訴人因無(wú)法取證而無(wú)法向行政監(jiān)督部門(mén)進(jìn)行投訴，也就間接導(dǎo)致了大量違法行為不能被行政監(jiān)督部門(mén)及時(shí)發(fā)現(xiàn)并查處，非常不利于招投標(biāo)市場(chǎng)的發(fā)展與健全。由上可知，因現(xiàn)有規(guī)定對(duì)投訴人投訴設(shè)置了過(guò)高的要求，可能導(dǎo)致大量的違法行為因其隱蔽性和欺騙性而無(wú)法被發(fā)現(xiàn)，無(wú)法對(duì)其實(shí)施應(yīng)有的制裁措施。故筆者認(rèn)為，鑒于法律已經(jīng)對(duì)濫用投訴權(quán)、惡意投訴的行為規(guī)定了相應(yīng)的罰則，行政監(jiān)督機(jī)關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)濫用投訴權(quán)的行為就有權(quán)依法作出處罰，故行政監(jiān)督部門(mén)在對(duì)投訴人投訴材料進(jìn)行審查時(shí)，不宜要求投訴人承擔(dān)過(guò)于嚴(yán)格的舉證責(zé)任，行政監(jiān)督部門(mén)可以根據(jù)投訴的事由以及招投標(biāo)活動(dòng)的實(shí)際情況來(lái)具體確定每一投訴中投訴人所應(yīng)承擔(dān)的舉證責(zé)任，以充分將社會(huì)監(jiān)督與行政監(jiān)督權(quán)結(jié)合起來(lái)，這有利于招投標(biāo)市場(chǎng)的規(guī)范。
招投標(biāo)投訴處理的復(fù)雜性問(wèn)題
由于招投標(biāo)活動(dòng)固有的復(fù)雜性，招投標(biāo)投訴所涉及的問(wèn)題也是十分復(fù)雜多樣的。以筆者的經(jīng)驗(yàn)，在建設(shè)工程相關(guān)招投標(biāo)項(xiàng)目方面的投訴主要有以下幾類(lèi)：一是對(duì)事實(shí)情況的投訴，如認(rèn)為存在串標(biāo)等行為，或認(rèn)為某個(gè)中標(biāo)候選人存在弄虛作假行為等；二是對(duì)適用法律的爭(zhēng)議，如認(rèn)為某個(gè)中標(biāo)候選人不符合法定條件，或認(rèn)為某個(gè)中標(biāo)候選人在某方面未對(duì)招標(biāo)文件作出實(shí)質(zhì)性響應(yīng)等；三是對(duì)評(píng)標(biāo)、開(kāi)標(biāo)等程序方面的投訴，如認(rèn)為評(píng)標(biāo)委員會(huì)在評(píng)標(biāo)時(shí)違反既定程序等。
投訴所涉問(wèn)題的復(fù)雜、多樣性給投訴處理帶來(lái)了很大的難度，《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)投訴處理辦法》第二十條對(duì)行政監(jiān)督部門(mén)做出的處理決定進(jìn)行了規(guī)定，但該規(guī)定較為籠統(tǒng)，行政監(jiān)督部門(mén)在具體做出處理決定時(shí)還需針對(duì)不同投訴案件中的實(shí)際，參照投訴所涉項(xiàng)目的《招標(biāo)文件》及其他相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定來(lái)裁決。但有些具體問(wèn)題在上述文件中也沒(méi)有具體規(guī)定，這就需要行政監(jiān)督部門(mén)依法合理行使自由裁量權(quán)，對(duì)其進(jìn)行正確、恰當(dāng)?shù)奶幚怼?/SPAN>
行政監(jiān)督部門(mén)處理投訴的權(quán)限問(wèn)題
由于招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)參與的主體較多，有招標(biāo)人、評(píng)標(biāo)委員會(huì)、投標(biāo)人及其他利害關(guān)系人等，每一個(gè)主體在招投標(biāo)活動(dòng)中均享有各自獨(dú)立的權(quán)利義務(wù)，行政監(jiān)督部門(mén)的處理決定也同樣會(huì)涉及到參與招投標(biāo)的每一個(gè)主體的權(quán)利義務(wù)。但按照現(xiàn)行法律規(guī)定，行政監(jiān)督部門(mén)不能直接處分某些主體，如評(píng)標(biāo)委員會(huì)。評(píng)標(biāo)委員會(huì)是相對(duì)獨(dú)立的主體，在招投標(biāo)過(guò)程中扮演著重要的角色，評(píng)標(biāo)委員會(huì)依法享有獨(dú)立評(píng)標(biāo)的權(quán)利，除非出現(xiàn)了法定的情形，行政監(jiān)督部門(mén)在作出處理決定時(shí)一般不能否定評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)標(biāo)結(jié)果，或者代替評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)某個(gè)投標(biāo)人的投標(biāo)直接進(jìn)行判定等。但這并不意味著行政監(jiān)督部門(mén)不能對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)標(biāo)行為進(jìn)行監(jiān)督。行政監(jiān)督機(jī)關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)評(píng)標(biāo)委員會(huì)在評(píng)標(biāo)過(guò)程中出現(xiàn)了違反招標(biāo)文件或者法律規(guī)定的情況，可依法行使監(jiān)督權(quán)，甚至否定評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)標(biāo)結(jié)果。
筆者曾接觸到一起招投標(biāo)糾紛案件，投訴人的投標(biāo)文件不符合招標(biāo)文件規(guī)定的裝訂要求，但評(píng)標(biāo)委員會(huì)未根據(jù)招標(biāo)文件規(guī)定的要求對(duì)該投標(biāo)文件進(jìn)行形式審查，而直接進(jìn)行評(píng)標(biāo)。行政監(jiān)督機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)定投標(biāo)文件不符合招標(biāo)文件規(guī)定的裝訂條件，屬于違反招標(biāo)文件規(guī)定的實(shí)質(zhì)性條件，而評(píng)標(biāo)委員會(huì)未使用招標(biāo)文件規(guī)定的條件進(jìn)行形式審查，因此，認(rèn)定評(píng)標(biāo)委員會(huì)使用了招標(biāo)文件沒(méi)有規(guī)定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)標(biāo)，根據(jù)《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》第五十七條的規(guī)定，做出了重新評(píng)標(biāo)的處理決定。而投訴人認(rèn)為，該項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)而非重新評(píng)標(biāo)，并以此為由提起了行政復(fù)議。該案實(shí)際上有兩個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)，第一，行政監(jiān)督機(jī)關(guān)能否否定評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)標(biāo)結(jié)果；第二，若否定了評(píng)標(biāo)委員會(huì)部分結(jié)果，應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)還是重新評(píng)標(biāo)。
筆者認(rèn)為，行政監(jiān)督機(jī)關(guān)在該案的認(rèn)定上符合法律規(guī)定，行政監(jiān)督機(jī)關(guān)不能任意地否定評(píng)標(biāo)委員會(huì)的結(jié)果，但若評(píng)標(biāo)委員會(huì)在評(píng)標(biāo)時(shí)違反招標(biāo)文件規(guī)定的程序，或者未按照招標(biāo)文件規(guī)定的實(shí)質(zhì)性條件進(jìn)行評(píng)審時(shí)，行政監(jiān)督機(jī)關(guān)有權(quán)否定部分評(píng)審結(jié)果，以體現(xiàn)行政監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督者身份。而評(píng)審結(jié)果被否定后，行政監(jiān)督機(jī)關(guān)有權(quán)提出處理意見(jiàn)，根據(jù)《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》的相關(guān)規(guī)定，在該種情形下，重新評(píng)標(biāo)和重新招標(biāo)均符合法律規(guī)定，行政監(jiān)督部門(mén)在做出處理意見(jiàn)時(shí)，享有自由裁量權(quán)。因此，筆者認(rèn)為該案中投訴人的復(fù)議請(qǐng)求完全沒(méi)有法律依據(jù)。
招投標(biāo)投訴處理是加強(qiáng)招投標(biāo)活動(dòng)監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，對(duì)目前實(shí)踐中暴露的法律問(wèn)題社會(huì)各界需對(duì)其予以足夠的重視，并通過(guò)完善相關(guān)法律規(guī)范等方式予以妥善解決。除上述分析的幾個(gè)典型法律問(wèn)題外，招投標(biāo)活動(dòng)投訴還涉及到其他大量的法律問(wèn)題，相信招投標(biāo)法律制度將會(huì)逐漸健全，招投標(biāo)制度也會(huì)更加地完善和成熟。
