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招標(biāo)投標(biāo)制度是重要的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，也是最富競爭性的采購方式，被世界各國政府和企業(yè)所遵循，在全球范圍廣泛應(yīng)用。長期以來，世界各國不斷地完善本國招標(biāo)投標(biāo)法律和制度規(guī)定，中國也不例外。上世紀(jì)80年代初，中國引入招標(biāo)投標(biāo)制度，并在實(shí)踐中不斷地發(fā)展和完善。在今年4月份召開的博鰲亞洲論壇2018年年會上，習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)，中國將加強(qiáng)同國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則對接，增強(qiáng)透明度；同時提出，要加快加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》進(jìn)程。今天，我們召開這次國際研討會，就是落實(shí)習(xí)近平主席指示精神，學(xué)習(xí)借鑒國際招標(biāo)采購領(lǐng)域的先進(jìn)做法和有益經(jīng)驗(yàn)，聽取有關(guān)駐華機(jī)構(gòu)、外資企業(yè)和國際專家對我國招標(biāo)投標(biāo)制度的意見建議，使我國在創(chuàng)新完善招標(biāo)投標(biāo)制度過程中，更好地與國際規(guī)則對接，保持制度的開放性。
一、中國已建立起比較完善的招標(biāo)投標(biāo)法律制度體系
上世紀(jì)80年代初，中國在建設(shè)領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制，試行招標(biāo)投標(biāo)制度。自2000年1月1日《招標(biāo)投標(biāo)法》實(shí)施以來，中國招標(biāo)投標(biāo)逐步進(jìn)入法治化軌道，相關(guān)法律法規(guī)制度體系不斷健全，主要體現(xiàn)在四個方面。
一是系統(tǒng)性。中國形成了以《招標(biāo)投標(biāo)法》為統(tǒng)領(lǐng)，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》、相關(guān)部門規(guī)章、地方性法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件為支撐的制度規(guī)范體系。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，國務(wù)院部門層面出臺的配套規(guī)則超過300件，地方層面出臺的配套規(guī)則更是數(shù)以萬計(jì)，并且每年還在不斷增加。這些招標(biāo)投標(biāo)配套規(guī)則的印發(fā)實(shí)施，增強(qiáng)了招標(biāo)投標(biāo)制度的系統(tǒng)性和可操作性。
二是規(guī)范化。中國招標(biāo)投標(biāo)制度由建立招標(biāo)投標(biāo)基本架構(gòu)，向規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)流程和規(guī)范各類型、各領(lǐng)域的招標(biāo)投標(biāo)活動發(fā)展。在流程方面，針對招標(biāo)投標(biāo)活動的每一個環(huán)節(jié)，包括依法必須招標(biāo)項(xiàng)目規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)、招標(biāo)公告發(fā)布、評標(biāo)委員會組成和評標(biāo)方法、投訴處理、監(jiān)督管理等，都出臺了細(xì)化的規(guī)定。在類型方面，對施工、勘察設(shè)計(jì)、貨物等不同類型的招標(biāo)投標(biāo)活動，分類制定了具體的實(shí)施辦法。在領(lǐng)域方面，各行業(yè)部門根據(jù)不同領(lǐng)域招標(biāo)投標(biāo)活動的特點(diǎn)，包括能源、通信、市政、交通、水利等，也都分別制定了專門的辦法。
三是標(biāo)準(zhǔn)化。通過制定各類標(biāo)準(zhǔn)和示范文本，提高招標(biāo)投標(biāo)活動的規(guī)范化和效率。比如，近年來，中國國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門先后發(fā)布了4份施工類標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件、5份貨物和服務(wù)類標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件，形成了覆蓋主要采購對象、多種合同類型、不同項(xiàng)目規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)文件體系。又比如，為規(guī)范和統(tǒng)一評標(biāo)專家專業(yè)分類，2010年、2018年，國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門先后發(fā)布了《評標(biāo)專家專業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)》和《公共資源交易評標(biāo)專家專業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)》，進(jìn)一步增強(qiáng)了評標(biāo)活動的公正性。
四是電子化。這是當(dāng)前和今后一個時期的發(fā)展方向。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，推動中國招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)進(jìn)入電子化發(fā)展的新階段。2013年，制定實(shí)施了《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》，相繼出臺了配套制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范電子招標(biāo)投標(biāo)活動，促進(jìn)電子招標(biāo)投標(biāo)健康發(fā)展。目前，全國已建立了近2000個各種類型的電子招標(biāo)投標(biāo)平臺，分類清晰、功能互補(bǔ)、互聯(lián)互通、覆蓋全國的電子招投標(biāo)系統(tǒng)初步形成，應(yīng)用的廣度和深度不斷拓展，效益逐步顯現(xiàn)。
二、招投標(biāo)市場健康發(fā)展要求不斷修訂完善《招標(biāo)投標(biāo)法》
2000年《招標(biāo)投標(biāo)法》實(shí)施以來，中國招投標(biāo)制度的應(yīng)用領(lǐng)域不斷拓展，監(jiān)督管理體制不斷完善，在規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動、提高采購質(zhì)量效益等方面，都發(fā)揮了重要作用。同時我們也看到，隨著招投標(biāo)市場的發(fā)展，現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)也逐漸暴露出一些短板和不足，主要體現(xiàn)在三個方面。
一是管得過多與管得不到位并存。比如，《招標(biāo)投標(biāo)法》對政府與市場權(quán)利責(zé)任邊界的界定不夠清晰，對市場主體特別是招標(biāo)人自主權(quán)干預(yù)過多。又比如，對評標(biāo)專家缺乏嚴(yán)格的考核標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任約束，專家濫用評標(biāo)權(quán)的情況時有發(fā)生。再比如，圍標(biāo)串標(biāo)、弄虛作假、排斥限制潛在投標(biāo)人等問題依然屢有發(fā)生。
二是制度規(guī)則統(tǒng)一性不夠。比如，評標(biāo)方法設(shè)置不科學(xué)，尤其對于經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法，適用條件限定不夠科學(xué)也不夠嚴(yán)格，容易產(chǎn)生惡意低價中標(biāo)問題。又比如，招標(biāo)投標(biāo)管理體制機(jī)制還不完善，對標(biāo)后合同履行的全過程監(jiān)管缺失，招標(biāo)投標(biāo)活動沒有形成監(jiān)管合力，監(jiān)管效能也不高。
三是部分制度出現(xiàn)空缺。比如，現(xiàn)行《招標(biāo)投標(biāo)法》起草制定于上世紀(jì)90年代，主要圍繞紙質(zhì)招標(biāo)投標(biāo)模式進(jìn)行制度架構(gòu)，很多內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)招標(biāo)采購電子化發(fā)展的需要。又比如，對目前市場上出現(xiàn)的總承包招標(biāo)、集中招標(biāo)、框架協(xié)議招標(biāo)等一些新的做法，還沒有相應(yīng)的規(guī)定，制度設(shè)計(jì)落后于實(shí)踐需要。
針對實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，國家發(fā)展改革委按照黨中央、國務(wù)院的部署和要求，啟動了《招標(biāo)投標(biāo)法》的全面修訂。在修法過程中，將重點(diǎn)把握好以下三點(diǎn)。
一是處理好政府與市場關(guān)系。明確監(jiān)管部門在招標(biāo)投標(biāo)活動中的職責(zé)及邊界，無論是政府部門，還是市場主體，都要責(zé)權(quán)利相匹配。對由市場主體自主決策的，既尊重市場主體的權(quán)利，又明確相應(yīng)的責(zé)任；對政府監(jiān)管職責(zé)范圍內(nèi)的事，通過創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，提高監(jiān)管能力和水平，切實(shí)管住管好。
二是問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向。適應(yīng)當(dāng)前和今后一個時期招標(biāo)投標(biāo)市場發(fā)展的需要，重點(diǎn)聚焦當(dāng)前招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域反映最迫切、市場主體最關(guān)注的問題，有針對性地修訂《招標(biāo)投標(biāo)法》。比如，如何進(jìn)一步優(yōu)化招標(biāo)流程，我們既要強(qiáng)調(diào)招標(biāo)投標(biāo)程序的公開、公平、公正，又要讓招標(biāo)投標(biāo)過程更加高效便利，即便依法必須招標(biāo)項(xiàng)目的范圍在不斷縮小，但還是能夠吸引越來越多的市場主體自愿選擇招標(biāo)投標(biāo)這種采購方式。又比如，如何保障招標(biāo)人自主權(quán)，既要賦予招標(biāo)人自主權(quán)，同時還要強(qiáng)化相應(yīng)的責(zé)任約束。再比如，如何嚴(yán)格管理評標(biāo)專家，就是要落實(shí)責(zé)任，讓評標(biāo)專家專業(yè)、規(guī)范、客觀地進(jìn)行評標(biāo)。還比如，如何防范惡意低價中標(biāo)，應(yīng)該說是一大難題，需要更加科學(xué)地設(shè)置評標(biāo)方法，嚴(yán)格適用情形，避免出現(xiàn)“低價低質(zhì)”問題。
三是集思廣益、開門修法?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》涉及領(lǐng)域、涉及行業(yè)十分廣泛，加上利益主體多元、運(yùn)行機(jī)制復(fù)雜、監(jiān)管鏈條較長，做好修法工作，需要立足市場主體，結(jié)合實(shí)踐需要，廣泛聽取意見建議。我們在國家發(fā)展改革委門戶網(wǎng)站設(shè)置了專門的征求意見通道，開設(shè)了意見征求公共郵箱。我們還委托中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會、中國招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)平臺，采取多種方式征集意見。今天的國際研討會，就是重要的征集意見會。年底前，爭取形成《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂稿。屆時我們還將公開征求社會方方面面的意見，確保修法公開透明，也確保意見建議得到充分吸納。
三、國際招標(biāo)采購規(guī)則改革趨勢對中國具有重要的借鑒意義
近年來，針對招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的一些深層次矛盾和問題，聯(lián)合國的公共采購示范法、WTO的政府采購協(xié)定、世界銀行的采購規(guī)則、歐盟的公共采購指令等國際招標(biāo)采購規(guī)則，已經(jīng)經(jīng)歷了新一輪的修訂?？偟目?，在采購理念上，更加注重公共采購的政策功能，以及對可持續(xù)發(fā)展的引領(lǐng)作用；在采購鏈條上，突破招標(biāo)采購環(huán)節(jié)，向前延伸到需求管理，向后延伸到合同管理；在采購手段上，電子化和標(biāo)準(zhǔn)化招標(biāo)采購加快推進(jìn)，強(qiáng)調(diào)采購的規(guī)范性、透明化和高效率。國際招標(biāo)采購規(guī)則改革觸及的矛盾和問題，也是中國當(dāng)前所面臨的問題。國際招標(biāo)采購規(guī)則的修訂、采取的措施，為修訂《招標(biāo)投標(biāo)法》、完善中國招標(biāo)采購制度提供了很好的借鑒。
眾所周知，招標(biāo)投標(biāo)是開展國際經(jīng)貿(mào)合作的重要規(guī)則，有關(guān)國際組織和在華企業(yè)也十分關(guān)注中國招標(biāo)采購制度和政策。近年來，中國啟動了加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》談判，有關(guān)國際組織、商會、外企對我國出價范圍、招標(biāo)程序、投標(biāo)人權(quán)利救濟(jì)、電子招標(biāo)投標(biāo)、綠色公共采購，以及相關(guān)采購政策等都密切關(guān)注，也提出了不少建設(shè)性意見建議。這些也都為修訂完善《招標(biāo)投標(biāo)法》提供了重要參考。
今天的研討會，我們專門邀請了有關(guān)國際組織和在華商會及企業(yè)參加，就是希望能夠更多更深入地了解國際招標(biāo)采購規(guī)則的改革情況、國際機(jī)構(gòu)招標(biāo)采購的主要做法，尋求可以借鑒的有益經(jīng)驗(yàn)。同時，我們也希望了解在華商會及企業(yè)在中國招標(biāo)投標(biāo)活動中遇到的問題，聽取大家對完善中國招標(biāo)采購制度的意見建議。
總之，修訂《招標(biāo)投標(biāo)法》與各類市場主體的切身利益密切相關(guān)，與招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)的健康發(fā)展密切相關(guān)。我們將多方聽取意見建議，把修法的基礎(chǔ)工作做扎實(shí)，突出招標(biāo)投標(biāo)采購方式的公平高效，讓招標(biāo)投標(biāo)制度更加開放、透明、規(guī)范，為中國與世界各國的經(jīng)貿(mào)合作注入新動力，共創(chuàng)共享發(fā)展新機(jī)遇。
作者：國家發(fā)展改革委法規(guī)司，司長楊潔
