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日前，國家發(fā)展改革委召開了全國公共資源交易平臺整合暨推進(jìn)平臺系統(tǒng)貫通工作會(huì)議。此次會(huì)議，是《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺整合工作方案》確立的公共資源平臺整合第一階段工作任務(wù)目標(biāo)正式完成的重要標(biāo)志。自此，在“地方各級政府基本完成公共資源交易平臺整合工作”的基礎(chǔ)上，全國公共資源交易平臺整合工作邁入了新階段。
國家發(fā)展改革委副主任林念修在會(huì)議講話中指出，平臺整合第二階段工作將以“互聯(lián)網(wǎng)+公共資源交易”為實(shí)施路徑，以信息化驅(qū)動(dòng)公共資源交易平臺深化整合，堅(jiān)持開放共享、堅(jiān)持深度融合、堅(jiān)持改革創(chuàng)新的基本原則，加快實(shí)現(xiàn)國家、省、市三級公共資源交易平臺互聯(lián)互通。
這一次的整合工作重點(diǎn)，是電子信息平臺。處在公共資源交易平臺建設(shè)整合的熱潮中，面對公共資源年交易額超過10萬億元的巨大市場，各方市場主體加入公共資源交易平臺建設(shè)、特別是電子交易平臺建設(shè)的熱情是積極且迫切的。相應(yīng)的，公共資源交易平臺的整合工作，也同樣離不開各方市場主體的參與和支持。然而，從實(shí)際情況來看，我國公共資源交易平臺行業(yè)發(fā)展到現(xiàn)階段，距離營造出適合第三方電子交易平臺成長的、充分競爭的市場，還有不短的一段距離。
在去年就《工作方案》舉行的國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上，國家發(fā)展改革委秘書長、新聞發(fā)言人李樸民表示，“《方案》要求轉(zhuǎn)變政府一手包辦公共資源交易平臺建設(shè)的傳統(tǒng)做法和思路，鼓勵(lì)通過政府購買服務(wù)方式，引導(dǎo)市場主體參與公共資源交易信息平臺、交易系統(tǒng)等建設(shè)和運(yùn)營，減少政府投入，提高服務(wù)質(zhì)量和效益。”這番解讀無疑大大加強(qiáng)了第三方交易平臺的市場化地位，給正在或準(zhǔn)備進(jìn)入公共資源交易平臺建設(shè)市場的市場主體吃了一顆“定心丸”。如今，1年多過去了，隨著公共資源交易平臺整合工作的深入，第三方交易平臺也在曲折中發(fā)展。
現(xiàn)實(shí)困境與新情況、新問題
我國電子招投標(biāo)交易平臺及其工具軟件的發(fā)展已經(jīng)有10年的時(shí)間了，而近幾年的發(fā)展速度更是令人矚目:《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》的出臺，向各類市場主體敞開了競爭市場的大門，而《工作方案》及其后《公共資源交易平臺管理暫行辦法》的制定，更是將競爭市場的范圍，擴(kuò)大到了公共資源交易平臺建設(shè)的領(lǐng)域。然而，就在市場歡欣鼓舞的同時(shí)，隱藏在現(xiàn)實(shí)層面的問題也逐步浮出水面。
“電子交易平臺的競爭主要表現(xiàn)在公共資源交易中心選擇之前，一旦服務(wù)平臺確定了交易平臺，競爭格局已經(jīng)基本形成。即使把能否允許第三方交易平臺作為驗(yàn)收示范城市的否決性標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際收效也不明顯?！敝袊袠?biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)專家陳川生談到了現(xiàn)實(shí)狀況下，招標(biāo)人選擇第三方平臺以及第三方平臺參與競爭的“窘境”。
“政府自己建立的交易平臺放心?！标惔ㄉ硎?，《辦法》規(guī)定，交易場所可以組建交易平臺，這照顧了既成事實(shí)，但是相較其他市場民事主體建立的交易平臺，地方政府對交易場所組建的平臺自然會(huì)更放心，兩種平臺背景、起點(diǎn)不同，期望平等競爭存在障礙。
陳川生還表示，交易平臺及其工具屬于軟件技術(shù)產(chǎn)品，針對招標(biāo)行業(yè)及其地方需求的軟件技術(shù)產(chǎn)品在技術(shù)上具有資產(chǎn)專用性的屬性，所謂技術(shù)專用性即為軟件使用主體、客體和對象專門定制的技術(shù)。在推行電子招標(biāo)活動(dòng)中需要對招標(biāo)人、投標(biāo)人特別是評標(biāo)專家進(jìn)行培訓(xùn)，從而產(chǎn)生巨大的成本代價(jià)，除非出現(xiàn)難以滿足工作需要的情形進(jìn)行更換，否則就會(huì)繼續(xù)使用。同時(shí)，資產(chǎn)專用的技術(shù)屬性會(huì)產(chǎn)生一種習(xí)慣的力量，使用者一旦熟練使用便會(huì)產(chǎn)生很大的依賴性并形成習(xí)慣，而習(xí)慣的力量往往使后發(fā)者難以抵御。
“除非新技術(shù)和傳統(tǒng)技術(shù)存在巨大差異，比如微信取代短信。”他表示。另外，第三方電子交易平臺的接入似乎還對監(jiān)管部門提出了一定的挑戰(zhàn)。鑒于電子軟件系統(tǒng)更改程序的隨意性和不可視性，行政監(jiān)督部門對于招標(biāo)代理公司自帶的電子招標(biāo)交易平臺是否公正難以識別?！凹词故峭ㄟ^檢測認(rèn)證的信息平臺，使用前開后門做個(gè)手腳也不是困難的事?！标惔ㄉ硎?，與長期使用某固定交易信息平臺不同，對于臨時(shí)使用的交易平臺的公正性、資料的可追溯性，行政監(jiān)督部門缺乏相應(yīng)專業(yè)技術(shù)人員對其甄別，出于監(jiān)管責(zé)任也不希望交易平臺經(jīng)常變化。
對于第三方電子交易平臺發(fā)展運(yùn)行中的困難，中國采購與招標(biāo)網(wǎng)朱建元總裁在其著名的《第三方交易平臺是公共資源交易平臺成功與否的關(guān)鍵》一文中也有所涉及。他在文中將第三方交易平臺遇到的新情況、新問題總結(jié)為：第三方交易平臺公正性受到質(zhì)疑；政策配套不足，公共資源交易存在壟斷現(xiàn)象；發(fā)展屬于初創(chuàng)期，功能受到制約；技術(shù)開發(fā)為主導(dǎo)，運(yùn)營服務(wù)跟不上；政府應(yīng)對不足，監(jiān)管面臨滯后等5點(diǎn)。其中，他特別提到了，現(xiàn)階段雖然從政策層面、技術(shù)層面明確的交易平臺與各級公共服務(wù)平臺之間的對接要求，但實(shí)際執(zhí)行中行業(yè)、地區(qū)特征還很明顯，還存在公共資源交易行政壟斷的現(xiàn)象，第三方市場主體的交易平臺幾乎沒有能力與政府相關(guān)部門所建的交易平臺競爭。優(yōu)勢與必要性不能否定雖有現(xiàn)實(shí)的困境，但這并沒有動(dòng)搖朱建元的信心。
“目前公共資源交易中最大的問題是權(quán)力的封閉運(yùn)行，交易環(huán)節(jié)缺乏公開、透明的競爭機(jī)制。實(shí)現(xiàn)公共資源由行政配置向市場配置轉(zhuǎn)變可使市場交易信息更加公開透明，市場秩序更加規(guī)范有序?！彼e例表示，深圳市在引入了第三方交易平臺后，從2014年7月到2015年7月僅僅1年，實(shí)現(xiàn)了電子化交易覆蓋100%,交易金額767.6117億元，處理投訴100多件，處理違規(guī)專家達(dá)20多名的階段性試點(diǎn)成果，實(shí)現(xiàn)了中標(biāo)價(jià)下降、投訴數(shù)量減少的目標(biāo)，發(fā)揮了第三方交易平臺的顯著優(yōu)勢。
他同時(shí)表示，現(xiàn)有公共資源交易平臺自成立以來就隸屬于行政部門，缺乏獨(dú)立性和自主性。這類平臺在公共資源和市場交易時(shí)，它的交易對象是市場化的主體，如果本身交易機(jī)構(gòu)又隸屬于政府部門，這就很難保證對市場化的公共服務(wù)保持獨(dú)立性，沒有獨(dú)立性就沒有公正性。
“我國交易平臺、公共服務(wù)平臺和行政監(jiān)督平臺相互分離的模式打破了國際上三位一體的建設(shè)模式，形成了不同的三個(gè)主體對同一交易活動(dòng)的監(jiān)管。交易平臺的市場化，是招投標(biāo)乃至整個(gè)公共資源交易平臺體系改革設(shè)計(jì)的核心機(jī)制：通過引入第三方交易平臺促進(jìn)公共資源平臺交易功能的剝離，并最終實(shí)現(xiàn)交易平臺市場化改革。所以說第三方交易平臺的成功與否直接影響著公共資源交易平臺的成功與否?！敝旖ㄔf。
對策：道路探索的不同與相同
如何應(yīng)對實(shí)踐中應(yīng)用發(fā)展第三方平臺出現(xiàn)的問題？在對策的選擇上，或因所處角度不同，陳川生與朱建元的看法，似乎有所分歧，但又相互重合。
朱建元認(rèn)為，解決第三方交易平臺面臨的問題，首先要開放標(biāo)準(zhǔn)，積極擁抱第三方交易平臺。政府要開放標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)和落實(shí)第三方交易平臺和公共資源平臺的對接，在政策環(huán)境上不僅僅是“鼓勵(lì)”、不得“限制”和“排斥”，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)各個(gè)部門所建的公共資源交易平臺與第三方交易平臺協(xié)同發(fā)展。同時(shí)，實(shí)際執(zhí)行中還要防止通過設(shè)置技術(shù)壁壘的方式對第三方交易平臺設(shè)置隱形障礙，轉(zhuǎn)移、限制第三方平臺的接入。
“《辦法》要求公共資源交易平臺允許第三方平臺正常使用，這在技術(shù)上不難做到。但是如何理解允許交易平臺的競爭有不同看法。習(xí)慣的認(rèn)識以為，代理機(jī)構(gòu)的交易平臺只要通過檢測認(rèn)證，交易中心就應(yīng)當(dāng)允許接入并運(yùn)行?！标惔ㄉJ(rèn)為，這種認(rèn)識值得商榷。他進(jìn)而分析表示，首先，在一個(gè)交易中心同一行業(yè)使用多個(gè)交易平臺沒有必要；其次，風(fēng)險(xiǎn)大，即使通過檢測認(rèn)證的軟件，也可通過后臺調(diào)整，監(jiān)督管理部門的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任重大；第三，成本高，每套軟件都有自己的規(guī)則和特點(diǎn)，一套新系統(tǒng)上線就需要培訓(xùn)，交易中心的管理成本能否承受；第四，效率低，軟件的使用、熟悉需要過程，在一個(gè)交易中心同一行業(yè)頻繁更換系統(tǒng)，不利于提高工作效率。
因此，他建議，鑒于軟件的技術(shù)專用性，應(yīng)當(dāng)允許某個(gè)平臺相對穩(wěn)定在一定時(shí)期內(nèi)合法使用，即一個(gè)標(biāo)段只能允許一個(gè)中標(biāo)人。即，原則上同一監(jiān)督部門或行業(yè)只允許一個(gè)平臺中標(biāo)，以保證使用者、監(jiān)督者方便使用，減少交易成本，協(xié)議期滿重新招標(biāo)。
但他也同時(shí)表示，如果行業(yè)規(guī)則差異較大，公共資源交易中心現(xiàn)有平臺不能滿足使用，在兼容建設(shè)新的行業(yè)電子交易平臺時(shí)就不能將第三方交易平臺拒之門外。
然而，在簡政放權(quán)，釋放市場活力的看法上，兩人似乎又是一致的。朱建元表示，應(yīng)當(dāng)讓市場去檢驗(yàn)第三方交易平臺。政府應(yīng)當(dāng)放手，打破壟斷，靠市場去檢驗(yàn)公共資源交易,才能體現(xiàn)公共資源價(jià)值的最大化。而陳川生則建議，要逐步要求各級政府交易中心和交易平臺脫鉤，隔斷其利益管道。
“在未來修改《辦法》時(shí)，建議取消招標(biāo)投標(biāo)交易場所組建交易中心的法律主體資格，這樣市場主體組建的各個(gè)交易平臺才可能有一個(gè)公平競爭的環(huán)境?！标惔ㄉ硎尽！ ?/SPAN>
