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眼下，距《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）公開征求意見截止時間已有一月余，然而，業(yè)界對此的討論熱情依然高漲。廣大政府采購從業(yè)人員結(jié)合自身工作實際以及對政府采購相關(guān)法律規(guī)章的理解，進行了深度思考，在為《征求意見稿》點贊的同時，他們也提出了諸多極有價值的意見建議?！吨袊少張蟆酚浾邔Υ诉M行了梳理。
吸收最新研究成果
指導(dǎo)政采改革實踐
業(yè)內(nèi)人士一致認為，《征求意見稿》的突出特色是與《政府采購法》《政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）《政府采購非招標采購方式管理辦法》等法律規(guī)章文件進行了銜接，吸收了最新的理論研究成果，對政府采購實踐具有重要的指導(dǎo)意義。
江蘇省財政廳政府采購管理處調(diào)研員吳小明表示，《征求意見稿》以《政府采購法》《條例》為據(jù)，對法律法規(guī)有原則性規(guī)定卻無具體執(zhí)行要求的內(nèi)容作出進一步明確和細化。如科學(xué)合理確定采購需求的內(nèi)容、落實政策功能的主體、公開招標公告的內(nèi)容、采購項目屬性的確定、惡意串通的具體情形、終止招標的條件和程序、相同品牌不同投標人的確定、政府采購合同的內(nèi)容、中標結(jié)果公告的內(nèi)容等?！墩髑笠庖姼濉愤€刪除了與修訂后的《政府采購法》及《條例》規(guī)定相沖突的部分內(nèi)容，如關(guān)于采購代理機構(gòu)的解釋及審批、投標保證金的交納金額、性價比法等。
不少專家還注意到《征求意見稿》與《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部第74號令，以下簡稱“74號令”）、《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》等部門規(guī)章、規(guī)范性文件的銜接。如，《征求意見稿》借鑒了74號令有關(guān)邀請招標供應(yīng)商產(chǎn)生的三種方式（發(fā)布資格預(yù)審公告征集、從省級以上財政部門建立的供應(yīng)商庫中選取、采購人書面推薦）、隨中標結(jié)果公告所有被推薦供應(yīng)商名單和推薦理由、對“主管預(yù)算單位”的定義等內(nèi)容；《征求意見稿》第六條規(guī)定，招標項目屬性以資金占比最高的采購對象確定，這與《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第二十四條第三款“采購項目中含不同采購對象的，以占項目資金比例最高的采購對象確定其項目屬性”的規(guī)定類似；關(guān)于綜合評分法的價格分計算方法等問題，《征求意見稿》第五十二條第六款、第七款吸收了《財政部關(guān)于加強政府采購貨物和服務(wù)項目價格評審管理的通知》（財庫[2007]2號）的相關(guān)內(nèi)容；《征求意見稿》第五十九條明確了四種可以修改評標結(jié)果的例外情形，與《財政部關(guān)于進一步規(guī)范政府采購評審工作有關(guān)問題的通知》（財庫[2012]69號）中“嚴肅政府采購評審工作紀律”的規(guī)定基本一致。
《征求意見稿》結(jié)合當前政府采購改革中的新情況、新問題，對貨物、服務(wù)招標投標的操作規(guī)定進行了細化完善，如進一步明確了編制招標文件的內(nèi)容和要求、開標操作程序、投標人資格要求、評審因素的確定、評標中的禁止性行為等?！斑@些都體現(xiàn)了政府采購從重程序、輕結(jié)果轉(zhuǎn)向強化源頭管理和結(jié)果管理?！睒I(yè)內(nèi)專家肯定道。
多位專家還表示，在簡政放權(quán)的大背景下，征求意見稿強化了采購人的主體責任，賦予其在采購需求制定、資格審查、價格測算、招標組織、評審專家選定、投標人推薦、中標人確定等方面更大的權(quán)利。有權(quán)必有責。今后，采購人也將履行相應(yīng)的義務(wù)，承擔起更多責任。
聚焦招投標實操
建議兼具專業(yè)性可行性
梳理諸位專家對《征求意見稿》的意見建議，記者發(fā)現(xiàn)，采購代理機構(gòu)內(nèi)控建設(shè)、最高限價及最低限價的設(shè)定、招標文件內(nèi)容、采購樣品的提供、招標文件是否應(yīng)免費、開標現(xiàn)場管理等，是大家討論最多的幾個方面。
在肯定《征求意見稿》細化完善《條例》提出的政府采購內(nèi)部管理制度建設(shè)的同時，有專家指出，《征求意見稿》第八條第二款對采購代理機構(gòu)的分崗設(shè)立規(guī)定，不利于采購項目的執(zhí)行和責任追究。
上海百通項目管理咨詢有限公司張志軍認為，代理機構(gòu)如何對招標項目的質(zhì)量、進度和成本進行控制，系企業(yè)根據(jù)自身實際建立相應(yīng)內(nèi)部管理制度的自主行為，政府不應(yīng)介入微觀市場行為，可通過立法的方式進行干預(yù)。另外，在實踐中，將采購組織與詢問答復(fù)、質(zhì)疑答復(fù)等崗位相分離，很大程度上反而不利于招標采購項目的實施。中機國際招標有限公司副總經(jīng)理岳小川也認為，當前，招標項目的管理一般分為按項目分工（即縱向分工）和按流程分工（即橫向分工）兩種不同模式。由于社會代理機構(gòu)承辦項目主要靠項目經(jīng)理對外服務(wù)，采購人不太可能為了同一個項目分別找不同的業(yè)務(wù)人員聯(lián)系辦理。因此，大部分社會代理機構(gòu)都采用了縱向分工模式，以立法形式強制要求橫向劃分，有欠妥當。
《征求意見稿》第十二條在政府采購預(yù)算之外首次提出了“最高限價”“最低限價”兩個概念。新華通訊社政府采購處臧鵬認為，這有利于提高采購金額的精準度，避免供應(yīng)商依據(jù)虛高的預(yù)算報虛高的價格，也有利于反映預(yù)算執(zhí)行周期中市場價格或者需求的變化。不過，他從實際操作層面分析，《征求意見稿》對最高限價的定位仍不夠明確，可能引發(fā)執(zhí)行中的混亂。關(guān)于最低限價問題，有專家提出，道路保潔、物業(yè)管理等服務(wù)類采購項目，由于涉及最低勞動保障問題，建議增加成本價概念，防止惡意低價競爭，保障勞動者的權(quán)益。新疆維吾爾自治區(qū)政府采購中心方瑩瑩則建議，對價格區(qū)間比較大的特殊貨物品目可設(shè)置價格區(qū)間，增強可操作性。
《征求意見稿》第二十一條詳細列明了招標文件應(yīng)包括的15項內(nèi)容，并以“采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當在招標文件中規(guī)定并標明不允許負偏離的實質(zhì)性要求和條件”兜底。張志軍、岳小川等均指出，如此詳細的內(nèi)容設(shè)定其實并無必要。由于立法資源寶貴，只須列出招標文件必須包含的幾部分內(nèi)容即可，若有需要，可在其他條款中另作說明。此外，有專家表示，該條將投標保證金列入招標文件，表明投標保證金必須收取，這與《條例》第三十三條的規(guī)定不符。黑龍江省政府采購中心肖楠認為，《條例》第三十三條意為采購人可根據(jù)項目實際情況決定是否設(shè)置投標保證金。他建議取消投標保證金的相關(guān)規(guī)定，與《條例》保持一致。若不取消投標保證金，可由采購代理機構(gòu)根據(jù)項目的實際情況，決定是否收取投標保證金。
關(guān)于投標樣品，有專家認為，《征求意見稿》第二十二條限制采購人、采購代理機構(gòu)要求提供樣品，并規(guī)定采購人向投標人支付樣品制作費或給予合理補償，這不符合財務(wù)規(guī)定。另外，由于樣品的制作費或補償金額缺乏統(tǒng)一的計算標準，實際操作中如何執(zhí)行難度較大，建議刪除該條。
不過，部分專家注意到這一規(guī)定的背景，肯定了其積極意義。正如吳小明所說，實踐中，“擺樣評審”的現(xiàn)象較為常見，個別采購人、采購代理機構(gòu)甚至不在采購文件中對采購標的的技術(shù)、服務(wù)指標作出規(guī)定，而是以樣品檢測結(jié)果來替代采購需求。從國際經(jīng)驗看，“擺樣評審”有著嚴格的限定范圍，一般來說，只有采購需求中人們的感官成為較大或較為重要，需求指標描述無法窮盡需求要求等個別情況，如外觀設(shè)計、生物制品、糧食等，對此，采購人應(yīng)提供樣品制作費或合理補償。相關(guān)表述在《〈條例〉釋義》中也有提及。專家提醒，不能因為樣品制作費或補償費難以計算、嫌“麻煩”而忽略政策的進步性。
此外，招標文件是否應(yīng)免費提供？開標現(xiàn)場由誰檢查投標文件的密封情況？關(guān)于投標文件的密封要求應(yīng)簡化還是應(yīng)維持原規(guī)定？中標結(jié)果公告是否應(yīng)刪除“未通過資格審查投標人的名稱及原因”？這些問題，也是關(guān)注度較高的熱點話題。
走出政策認知誤區(qū)
開啟制度改革新思考
“《征求意見稿》我讀了四五遍，做了很多筆記。每次我都是參照《政府采購法》、《條例》、74號令、《政府采購評審專家管理辦法》等法律規(guī)章文件一起讀的，我還翻了幾遍《招標投標法》《招標投標法實施條例》，對很多問題有了不一樣的思考?！笔仪f鑫澤招標有限公司項目經(jīng)理小李告訴記者，通過仔細研讀《征求意見稿》及政府采購相關(guān)制度辦法，她發(fā)現(xiàn)了自己以前的一些認知錯誤，對政府采購政策文件的理解更為深刻了?！皩ξ叶?，這真是一次系統(tǒng)學(xué)習(xí)的機會?！?/P>
像小李這人的政采工作者不在少數(shù)。事實上，在搜集、整理業(yè)內(nèi)關(guān)于《征求意見稿》的意見建議時，記者注意到，由于人們對政策理解的差異乃至偏差，部分意見建議本身就存在某些問題。如，有人認為，從原《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》的相關(guān)法條看，政府采購法律體系采用了“資格預(yù)審僅限于邀請招標政府采購方式中使用”的立法思路，《征求意見稿》第十三條沿用了這一思路，導(dǎo)致政府采購法律體系中的邀請招標和招標投標法律體系中的邀請招標根本不是同一個概念。這種理解其實是錯誤的。
《政府采購法》第二十三條規(guī)定，采購人可以要求參加政府采購的供應(yīng)商提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績情況，并根據(jù)本法規(guī)定的供應(yīng)商條件和采購項目對供應(yīng)商的特定要求，對供應(yīng)商的資格進行審查。實踐中，很多人認為資格預(yù)審只適用于邀請招標，這是一種誤解。資格預(yù)審只是采購程序中的一個獨立環(huán)節(jié)，除單一來源采購?fù)猓渌少彿绞骄蛇m用，具體由采購人、采購代理機構(gòu)根據(jù)項目實際情況決定?！丁礂l例〉》釋義在談及第二十一條關(guān)于供應(yīng)商資格預(yù)審的規(guī)定時，也作出了相關(guān)表述。
值得一提的是，《征求意見稿》的某些條款，還激發(fā)業(yè)內(nèi)專家深度反思政府采購制度改革。在評析《征求意見稿》第五十五條相關(guān)規(guī)定時，南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒指出，政府采購制度應(yīng)當禁止低于成本交易。那么，如何禁止低于成本交易？有人認為可設(shè)定一個最低限價，規(guī)定低于這一限價即為低于成本。何紅鋒對此持反對意見，認為不應(yīng)規(guī)定最低限價或最低限價的計算方法，破壞公平競爭。排除低于成本的供應(yīng)商應(yīng)當是采購人的權(quán)利而非義務(wù)，監(jiān)督機構(gòu)有責任查處低于成本的供應(yīng)商。這些觀點，為實操中如何應(yīng)對“低于成本價競標”提供了借鑒，也深化了政府采購理論研究。
關(guān)于《征求意見稿》第三十一條第一款同品牌產(chǎn)品由采購人自主選擇確定有效投標人、第六十三條第二款由采購人自主選擇確定中標人的規(guī)定，有專家持不同見解。在強化采購人內(nèi)部制度建設(shè)、力求權(quán)責對等、還權(quán)于采購人的當下，華北某省政府采購監(jiān)督管理處處長向記者反問道：“還權(quán)于采購人，應(yīng)該還哪些權(quán)？還權(quán)的同時是不是也應(yīng)適度約束采購人？如何對采購人權(quán)利進行有效的監(jiān)督？”這些問題，仍有待實踐去檢驗，去解決。
